中国农产品出口贸易壁垒分析

1. 中国农产品出口贸易壁垒分析

　　中国农产品贸易壁垒现状

　　一、中国农产品贸易争端现状

　　农业是我国国民经济的基础，是人们的衣食之源、生存之本，农业、农村和农民问题始终是一个关系到我国经济发展、社会稳定的全局性、根本性问题。农产品出口对增加农民收入和优化农业产业结构作用显著。农产品出口以一般贸易方式为主，国内产业链较长，创造了大量就业岗位。据商务部测算，每一万美元农产品出口能直接和间接创造20个就业岗位，2008年我国农产品出口402.2亿美元，相当于为农民提供了8000万个就业岗位。但是，随着我国农产品贸易的快速发展，农产品出口面临越来越多的障碍，从反倾销、保障措施、特别保障措施等贸易救济措施，到检验检疫、技术标准、认证程序、进口配额管理制度等贸易壁垒，贸易摩擦涉及的农产品范围日趋扩大。

　　1980年，美国对我国薄荷醇发起第一起农产品反倾销调查，之后，针对农产品的反倾销呈现增长趋势。截止2008年12月31日，对中国出口的农产品，共有15个国家和地区提起53起反倾销调查，5个国家和地区提起6起保障措施调查，1个国家提起1起337调查，2个国家和地区提起2起反规避调查，1 个国家提起1起反补贴调查。对中国农产品的贸易救济调查达到63起，涉及31种商品。涉及反倾销商品包括鬃刷(6次) 、塑编袋(3次) 、罐头、桃罐头(2次) 、西红柿罐头、花生仁、蘑菇罐头(5次) 、菠萝罐头、大蒜(4次) 、木衣夹(2次) 、复合木地板(3次) 、蜡烛(3次) 、十大类商品(墨西哥) 、烟花(2次) 、松香(2次) 、薄荷醇、香豆素(2次)、蜂蜜、小龙虾、苹果汁、暖水虾、糖水梨、各种刷、羽绒原料、油鞣革、冷冻草莓、干酵母、面粉、木地板、橘子罐头、高强度木地板等31种，涉及保障措施商品包括大蒜、36种商品(厄瓜多尔) 、橘子罐头、冷冻草莓、松香、烟草等6种，涉及337商品包括复合木地板等1种，涉及反规避商品包括石油蜡蜡烛、香豆素等2种，涉及反补贴商品包括木地板等1种。据不完全统计，涉案产品金额达到193,997万美元。

　　对我农产品实施反倾销的国别增多，不仅有美国、澳大利亚等发达国家，也有印度和埃及等发展中国家。反倾销调查是我国农产品遭遇最多的贸易救济措施。我国农产品遭遇国外反倾销主要有两个特点：第一，同一产品多次遭遇反倾销调查，导致我国农产品出口市场不断丢失，给我农产品生产、加工和出口带来巨大经济损失。例如，大蒜曾遭到4次反倾销调查(美国、巴西、韩国、加拿大各1次) ，蘑菇罐头4次(美国2次，巴西、澳大利亚各1次) 、猪鬃毛刷5次(欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰各1次) 。第二，反倾销大要案不断发生。2004年美国对我国暖水虾反倾销案是我国历史上涉案金额最高、影响最大的农产品贸易救济调查案件。该案涉案金额高达2.48亿美元，直接或间接影响163家企业、几百万虾农和专业捕虾渔民的生产和生活。

　　贸易壁垒已成为限制我国农产品出口的主要障碍，受贸易壁垒限制的产品范围由水产品、禽肉等动物源性产品扩展到蔬菜、水果、花生等植物产品和加工产品，几乎覆盖了我国出口的所有农产品。我国农产品主要出口市场欧盟、美国、日本等国凭借技术优势，设置严格的检验检疫标准。这些标准一方面起到保护环境和国内消费者利益的作用，另一方面提高产品的进口门槛，达到限制进口、保护本国产业与市场的目的，对包括我国在内的广大发展中国家农产品出口形成制约。欧盟、日本等国家(地区) 以我国出口农产品存在疫病(口蹄疫、禽流感、新城疫等) 和农药残留(农药、兽药、环境污染物等) 等卫生安全问题为由，多次对我出口农产品进行封杀，并逐步加强对我国出口农产品的检验检疫，阻碍我国农产品出口。2006年欧盟、日本相继实施新的食品安全法和农残检测标准，大大提高了我国农产品出口的技术门槛。欧盟1月1日实施的《欧盟食品与饲料安全管理法》，禁止含有320种农药残留的农产品在欧盟境内销售。日本从5月29日开始实施的“肯定列表制度”，制订了新的农药残留标准，有4万多个限量标准，涉及833种农、兽药，影响我80亿美元的农产品出口，给出口企业以及日本进口商造成心理压力，使我对日出口持续下降。从整体来看，肉类制品、蔬菜、水果及制品、水产品、食用菌、茶叶、谷物均是日本实施“肯定列表制度”后我国出口风险较高的大类商品。初步测算，受影响最大的茶叶出口涉及就业310万人，蔬菜涉及314万人，烤鳗涉及43万人。此外，一些国家还对我国农产品实行进口配额管理等其他限制措施。例如，日本是全球最大的紫菜消费国，市场规模约1000亿日元。然而，为保护日本国内紫菜产业，日本政府长期对进口紫菜实施封闭市场政策。由于日本长期对我国紫菜产品封锁市场，导致我国产紫菜原料及制品销售价格逐年下滑，产品积压、企业经营艰难，严重影响沿海渔民生计。

　　二、农产品贸易争端的主要特点

　　(一) 我国受国外贸易壁垒影响的农产品范围越来越大，持续时间越来越长。从水产品、畜产品、禽肉等动物源性产品，到茶叶、花生、蔬菜、水果、干果等植物产品、加工产品，均面临贸易壁垒的限制，如欧盟限制进口我动物源性产品就长达三年之久。

　　(二) 从对我国设置贸易壁垒的国别来看，由原来的发达国家扩展到中等发达国家与发展中国家。而且一旦某个发达国家对中国设置贸易壁垒，还引起其他一些国家的连锁反应。2002年欧盟限制进口我动物源性产品后，还在东欧、中东和北美等地区引起连锁反应。

　　(三) 贸易壁垒形式呈现多样性的特点。反倾销等贸易救济措施仍是发达国家常用的贸易保护手段，我国入世后国外针对我国实施过保障措施调查、反补贴调查以及技术壁垒、知识产权保护等多种贸易壁垒。SPS等技术壁垒对我农产品贸易杀伤性最大，大有后来居上之势，且花样不断变换。

　　(四) 贸易壁垒造成的损害涉及面越来越广，不仅损害生产、出口企业，还损害了成千上万农民的利益。2002年我国蜂蜜出口欧盟受阻，国内企业因此停止收购，造成国内蜂蜜收购价低于白糖价格，许多蜂农由此破产。

　　(五) 贸易救济措施调查从个案调查向对中国经济体制调查转变。例如，2004年加拿大对中国出口的木地板同时发起了反倾销和反补贴调查，反补贴调查在相当大程度上涉及到了中国经济体制中一些深层次的问题。

　　(六) 从一种贸易救济手段向多种贸易救济手段并用转变。如欧委会于2005年7月6日对冷冻草莓进行全球保障措施调查，中国和摩洛哥同为被调查国。2006年2月17日欧委会称由于起诉方——波兰冷冻协会已经撤诉，欧方认为没有必要再继续进行保障措施调查，因此终止对中国冷冻草莓的保障措施调查。实际上，在此之前，欧委会已于2006年1月19日根据波兰冷冻协会的申请对中国的冷冻草莓进行反倾销调查。

　　(七) 发达国家特别是美国通过滥用其自由裁量权，针对中国企业采取许多非常规做法，大大增加中国企业应诉难度和应诉成本。例如在美国对中国暖水虾反倾销一案中，美国商务部通过不断发放补充问卷刁难中国的A卷应诉企业；要求应诉企业提供交易双方价格谈判过程的记录；首次针对中国A卷应诉企业进行实地核查。在同一案件中，美国商务部使用替代国价格也有明显错误：(1) 该价格在调查期以外；(2) 该价格不分虾的大小规格；(3) 该价格是一个海产品平均采购价，其中包含了加工过的无头虾和其他海产品(如龙虾) ；(4) 该价格仅仅来源于一家公司。


　　(八) 发达国家的技术壁垒逐步从单一法规升级到对系统性法规，对农产品出口的质量标准提出了整体性的要求。其中，原产地标签、质量可追溯体系、食品安全全程控制正在成为发达国家进口市场准入的新标准，大大提高了市场准入的门槛。

　　三、形成农产品贸易争端的内外原因

　　廉价丰富的劳动力资源使我国许多劳动密集型农产品的价格低于国际市场价格。我国主要水果价格大都低于国际价格，如苹果、鸭梨的国内市场价格比国际市场价格低四至七成，除禽肉外其他肉类价格均低于国际市场价格，其中猪肉和羊肉价格均比国际市场低50%以上，水产品价格普遍比国外低50%以上，因此我国农产品在国际市场上有价格优势。对进口国来讲，农产品的大量进口势必会对国内同行业的生存和发展构成威胁。基于这个方面的考虑，进口国就会采取一系列措施，对我国农产品的进入设置障碍，贸易壁垒就是一个主要的手段。

　　近年来，由于过度开发资源和破坏生态环境所引起的自然灾害给了人类足够多的教训，人们逐渐认识到环境保护的重要性，经济的可持续发展已经成为人类共同追求的目标。同时，随着现代医学的发展，出于对健康的考虑，人们对食品的安全和卫生提出了更高的要求，比如对转基因产品、对农产品的化学成分含量要求、对产品加工的技术标准，甚至对动物福利问题都有了新的认识。保护生态环境和保障食品安全成为一些进口国实施技术壁垒的原因，但是在实施过程中却不完全依靠科学的依据和标准。

　　WTO规则的不完善为实施贸易保护主义提供了借口。如WTO的《反倾销协定》(即《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》) 对确定倾销价格特别是替代国价格的规定不具体、不严谨、伸缩性大，其中第2条第4款规定的比较出口价格和正常价值应尽可能选取在相同时间内(as nearly as possible the same time)销售的产品，对这一条可以做不同的解释。再如WTO的《SPS协定》(即《实施卫生与植物卫生措施协定》) 对于实施卫生和植物卫生措施的限制条款不严谨，其中第2条第2款规定，“各成员应保证任何卫生与植物卫生措施仅在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施，并根据科学原理，如无充分的科学证据则不再维持”。对这条来讲，限制国与被限制国通常又可有完全不同的解释，从而导致发达国家可以滥用WTO条款实施贸易壁垒，特别是技术壁垒。

　　我国在《入世议定书》中对我国的市场经济地位问题的相关承诺使一些国家仍视我国为非市场经济国家, 在确定我出口产品的正常价格时均采用替代国的数据。作为替代国的市场经济国家数量众多，同一产品的价格在不同国家又往往大相径庭，因此采用替代国价格确定出口商品成本的做法常使我们处于非常被动的地位，这种做法往往导致我国本来没有倾销的产品被裁定存在倾销，或本来只有轻微倾销的产品被裁定高幅度倾销。这种歧视待遇使我国的应诉方与国外起诉方一开始就处在不平等的位置上，我国企业的胜诉变得十分艰难。甚至有的国家承认我国市场经济地位后，在反倾销调查中仍要求我应诉企业证明我国实行的是市场经济。

　　农产品出口食品安全管理体系仍是薄弱之处。近年来，我国出口农产品的食品安全水平逐年提高，出口企业的质量意识不断增强。但是我国普遍采取分散种养为主的农业生产模式，这种模式难以实现对农产品生产的全程质量控制，食品安全问题在一个相当长时期内将是制约我农产品出口持续增长的一个重要因素。主要表现在：我国农产品质量安全管理三大体系——标准体系、认证体系、检验体系不健全，农兽药残留超标问题难以杜绝，国内食品安全事件频发影响出口声誉，疫病和疫情形势严峻。

　　我国正处于传统农业向现代农业转型的过渡阶段,农产品的科技含量和附加值相对较低，生产企业以中小企业为多，而出口企业更是以中小企业为主，大多数中小企业市场开拓能力、市场营销水平不高，面对国外激烈竞争的市场环境，我国企业往往采用压低出口价格的做法，以期扩大市场份额，从而导致出口价格整体下降，给进口国对我产品提起反倾销调查以口实，从而使我整个出口行业面临困境。

　　我出口产品过分集中于某一国家或地区，对个别市场依存度过高，难免受制于人。我农产品的出口市场主要集中在日本、香港、韩国和美国，根据中国海关总署的统计，最近11年中国农产品出口的前四大市场没有变化，日本一直是我农产品出口的第一大市场，香港、韩国和美国排在第二至第四位，只不过每年的位次略有变化。我国农产品出口市场格局一方面受制于我国产业水平、产业结构和贸易能力，另一方面受制于国际市场分布、贸易环境和贸易条件。

　　四、应对农产品贸易争端的对策

　　农产品贸易摩擦导致我国农产品出口受阻，直接影响农民的生产和生活。商务部高度重视农产品贸易摩擦问题，已经建立并在逐步完善以“商务部—地方商务主管部门—中介组织—企业”构成的“四体联动”应对机制，政府和企业在该机制下各司其职，加强配合，密切协作，在应对农产品贸易摩擦方面取得了一定成效。农产品反倾销大、要案应对指导成果显著。商务部重视并加强对农产品反倾销大、要案的应对指导工作，从案件预警、参加反倾销实地核查、走访企业调研、参加听证会及法律抗辩与交涉等多方面展开应对指导工作，维护我国企业利益。例如，在美国对我国暖水虾反倾销案调查过程中，商务部对涉案企业进行跟踪指导。在2004年美国对暖水虾反倾销案做出终裁后，经商务部和相关各方积极工作，迫使美国商务部于2005年1月发布公告宣布由于在暖水虾反倾销案中计算倾销幅度时存在“行政错误”，对我国企业的终裁税率做出修改。但修改后的裁决结果仍不公正，在中国食品土畜进出口商会(以下简称食土商会) 的组织下，涉案企业就美商务部的裁决上诉美国际贸易法院。美国国际贸易法院于2006年6月14日就我国暖水虾企业诉美商务部一案做出判决，法院认定美国商务部在反倾销调查中选取替代价格及劳工工资不当，判定其在90天内重新就对华暖水虾反倾销调查做出裁决。

　　近年来，在政府各部门的支持下，食土商会组织会员企业，成功应对解决了中欧动物源食品，中日大葱、香菇、鳗鱼、肉鸡、冷冻菠菜，中美蜂蜜等一系列贸易争端；并成功组织应对了各种农产品反倾销、反补贴及特保案件。特别是在应对美国苹果汁反倾销案件中，食土商会成功地组织企业向美国国际贸易法院起诉美商务部的不公正终裁，并获得全胜。美国国际贸易法院支持了中国企业提出的六条“辨点”，判定美国商务部重新裁决。美商务部不得不按照美国际法院的裁决撤销了终裁高税率，全部应诉企业获得了零税率。这在美国反倾销史上也是鲜见的。应对国际农产品争端最基本的经验和对策是：坚决依靠政府，同时充分发挥行业组织作用，调动企业应对贸易壁垒的积极性，努力构建“中央政府、地方政府、行业组织、企业”四位一体的应对贸易争端机制。

　　(一) 要坚决依靠政府的指导与支持

　　食土商会在应对国外贸易壁垒工作中坚持依靠商务部、质检总局、农业部，并建立了紧密的沟通合作及互动机制，紧密配合。在反倾销的应对工作中，食土商会及时取得商务部的支持与指导，商务部公平贸易局在关键时刻总是给予具体的指导；在应对各国的技术壁垒解决贸易争端工作中，与商务部、质检总局、农业部保持着密切的联系，向他们反映企业的建议和要求，并与政府协同作战，分别在政府、民间层面做工作。

　　(二) 要充分发挥行业组织作用，配合政府开展民间外交，组织企业积极应对

　　1、努力开展民间外交，协同政府拓展“立体外交”，促进争端解决

　　食土商会与40多个国家和地区的400多个农产品协会、商会建立了沟通与合作关系，这是商会乃至政府应对贸易争端的很重要的一支力量，发挥商会的对外合作优势可以达到事半功倍的作用。如在解决中欧动物源产品贸易争端中，食土商会与欧盟及其各成员国的农产品商会、协会联手作战，密切配合。在争端初期，商会两次组团赴欧盟各国进行游说，与欧盟商、协会联合在布鲁塞尔组织召开了进口商集会，共同研究对策，并发动舆论反对欧盟限制中国产品。欧盟15个协会分别致函欧盟委员会反对以氯霉素零标准限制中国产品。欧盟的协会向食土商会提供了欧盟实行氯霉素标准属于技术壁垒的各种证据，食土商会及时提供给同期在欧谈判的政府代表团。

　　2、组织企业形成合力，应对“两反两保”案件

　　农产品出口以中小企业为主，努力把分散的企业组织起来共同应对贸易壁垒是一个重要经验。1998年9月，美国苹果协会酝酿对我国苹果汁提起反倾销调查，起诉税率92%，72名国会议员写信向美国商务部施加压力，对我国企业裁定高税率。在此情况下，商会把出口生产企业组织起来成立了苹果汁分会共同应诉，并形成行业决议共同提高对美出口价格，为以后的胜诉打下基础。在美国商务部27%终裁税率出来后，我们仍认为是不公平裁决，商会与企业共同分析研究是否要起诉，企业表示即使起诉胜不了，也要表示中国企业维持自己权益的态度，一致同意起诉美国商务部。中方经过精心分析从七个方面指控商务部不公正，结果美国国际法院采纳了中方的六个起诉要点，裁定中方胜诉，要求商务部重新裁决。2004年1月，美国商务部对中国应诉企业全部裁定适用零税率。这是我国目前唯一的上诉美国商务部获胜案例。苹果汁反倾销案由于组织应诉有力、出口有序，在前后长达5年的反倾销应诉期间，我国苹果汁出口不但没有受到影响，反而从反倾销立案前出口8万吨增长到2004年的42万吨，年出口创汇从5600万美元增长到2.54亿美元。

　　3、迎难而进，积极应对国外技术壁垒

　　日本于2006年5月29日实施“肯定列表制度”，对700多种农业化学品实行新的苛刻的检测标准，并对未列入肯定列表的农业化学品实行不得检出的一律标准。2006年6-12月，我国有14种输日商品先后被日方实施命令检查，其中适用“一律标准”的共11项，涉及的商品主要为鳗鱼、食用菌、蔬菜、茶叶、花生和荞麦；日本厚生省对我实施监控检查的食品共43种，其中列明违反日本“肯定列表制度”的监控检查项目，涉及12种农产品，15种农药残留标准。这些商品均为过去屡次遭受日本各种贸易壁垒的商品，一时间造成出口企业不敢接单、进口商不敢订货的严重局面。

　　在商务部和国家质监总局的领导下，商会投入了大量的人力、财力，组织专家和企业成立了“日本肯定列表应对小组”，翻译了“日本肯定列表制度”，并召开业界及专家研讨会对日本肯定列表及对我农产品出口的影响进行评估，提出行业评议意见。在对日谈判过程中，食土商会发挥了与日本行业组织有着广泛合作关系的优势，多次召开蜂蜜、大葱、蔬菜、鳗鱼等商品 “中日业界技术交流会”，对日本肯定列表中各项商品的检测项目、检测标准进行分析，并对照中国业界使用农药的情况进行逐一分析、排查，还以中日行业名义向日本厚生省提出针对某一商品减少检测项目的要求。经过民间交涉，日本厚生省对蜂蜜检测项目由18种减少到8种。经过政府、企业、行业组织的共同努力，对日农产品出口在2006年5、6月短时间内大幅度下降后，逐渐恢复性增长，2007年1-4月，对日农产品出口额同比增长5.1%，基本保持正常。

　　4、做好行业自律，促进争端解决

　　许多贸易争端是由于我国农产品产大于销，出口数量剧增，价格剧跌和食品安全体系不完备造成的。发挥行业组织作用，做好行业自律是解决贸易争端的一个重要途径。蜂产品由于氯霉素超标被欧盟封关长达两年之久，由于出口受阻，许多企业破产，蜂蜜收购价比白糖还低，许多蜂农破产。蜂产品分会做了几件大事，一是邀请国外专家对全行业企业进行培训并组织制定了蜂产品加工安全生产操作规范，二是邀请了国际著名养蜂技术专家组织了对蜂农的科学养蜂培训，印制了数万册蜂病防治、科学用药手册，免费向蜂农发放，三是进口无氯霉素蜂药免费向蜂农发放。由于行业措施得力，很快解决蜂蜜药残问题。欧盟专家考察后对蜂产品分会工作十分满意，在所有动物源产品中，第一个解除了蜂蜜进口禁令。2004年出口蜂蜜同比增长了33%，达到1亿美元。

　　5、建立贸易争端预警机制，将贸易争端化解在萌芽阶段

　　在商务部的指导下，食土商会与国外同行业组织、商会会员企业及主产地政府合作建立了贸易争端预警机制。国外的商(协) 会将得到的可能引发贸易争端的信息及时通知商会，商会也随时监控分析大宗商品出口，特别是出口剧增可能引发贸易争端的商品动态，及时向会员企业发布预警信息，并实行行业自律，同时向地方政府通报、引导农民按市场需求安排种植加工，

　　五、关于提高应对农产品贸易壁垒能力的几点建议

　　(一) 加快农产品出口商品结构与农业产业结构的调整，转变农产品出口增长方式。农产品出口应加速实现四个增长方式的转变：由“数量扩张型出口”向“质量扩张型出口”转变；由“以原料性产品出口为主”向“深加工产品出口”转变；由“应对国外的绿色壁垒”向“大力发展出口绿色有机食品”转变；由“以挂牌出口为主”向“品牌出口为主”转变。

　　(二) 大力加强农产品质量安全体系建设，加快建立与国际接轨的检验体系和认证体系，提高应对技术壁垒的能力。在三大体系建设中政府要重视发挥行业组织的力量。

　　(三) 当前WTO反倾销协议及SPS协议还不完善，不能很好维护发展中国家在多边贸易体制内权利，建议政府联合其他发展中国家，推动改进WTO反倾销协议及SPS协议，从而利用多边贸易机制来解决双边贸易争端。

　　(四) 在国际食品法典委员会、世界动物卫生组织等国际组织中，积极争取制定对发展中国家合理和有利的国际标准，保障我国权益。

　　(五) 建议政府部门在设立反倾销应诉基金的同时，设立“反国外技术性壁垒基金”，鼓励和帮助行业企业做好应对国外技术性贸易壁垒的工作。

　　(六) 进一步完善 “四位一体”的应对机制，特别是要充分发挥行业组织的作用，把行业组织推到前台，在政策上、资金上支持行业组织发挥更大作用。

　　(七) 对待农产品技术贸易壁垒及引发的贸易争端，不要单纯从技术角度去对待和对外交涉，要从维持我国农民利益出发，从政治高度加大对外交涉力度。亚洲禽流感爆发后日本对泰国肉鸡设限，泰国副总理亲自带队赴日本交涉，结果泰国先于中国两个月被日本解禁，先行占领日本市场。

　　来源：《中国农产品出口分析报告2009》
　　作者：中华人民共和国商务部